为了确保粮食安全，提高农民种粮的积极性，从2004年开始，国家对粮食种植实行直补政策，广大粮农从中得到了实惠。以地处洞庭湖腹地的南县为例，五年中，国家发放的各种惠农补贴达36805万元。其中2008年达10198万元，相当于县级财政收入的48%。在补贴发放过程中，由于农村情况复杂、工作方法不当等原因，该县曾出现过以补贴资金抵扣税费上交等落实不到位的问题，该县也因此主要原因被上级列为“农民负担重点监管县”。从2007开始，该县采取由财政部门牵头，组织乡镇、村组干部逐村、逐户发放补贴存折的方式，实现了粮补资金的“一折通”发放，从而促进了农民负担问题的全面整改落实和2008年的后进“摘帽”。在这一过程中，笔者作为纪检监察干部，多次会同省市有关部门对补贴资金落实情况进行检查，发现其中存在不少深层次的矛盾和问题。这些矛盾和问题在湖区其他县（市）同样存在，亟待引起上级重视和解决。
    一、现实之困
    1、计税面积与农户实际承包面积不符。由于历史上围湖造田的原因，湖区的湖田甩亩、机动田较多。这些甩亩、机动田通过中低产田改造后，不少成为了良田。实行家庭联产承包后，这些面积便以打折的形式，分田到户，列为农户的实际承包面积。当年上报计税面积时，各乡镇为了减少税费负担，一般瞒报了甩亩、机动田面积。在征收农业税时期，各乡镇都是按农户实际承包面积摊派税费，按计税面积上解农业税。实行粮补政策后，补贴资金按历史上报计税面积测算、下达。这样一来，原先未纳入计税面积的甩亩、机动田（如南县就有24万余亩）就享受不了补贴优惠。为了解决这一问题，许多村便只好采取按实际承包面积打折的方法发放补贴。打折比例一般是8.5折至9折不等，最低的村只有5.5折。如该县农业重镇青树嘴镇计税面积48390亩，而实际承包到户面积达72000多亩，前后二者的比例67.2%。当农户拿到按比率计发的补贴资金时，发现补贴面积少了许多，便怀疑是村干部从中搞了鬼、贪了污。当村干部解释其中的原因时，许多农户反问，“交皇粮国税时我们是按的实际承包面积，怎么轮到政府补贴时就要打折？”“如果不能按承包面发放补贴，那就把我们以前多交的上交退回来！”对此,村干部感到有口难辩、工作难做。
    2、良种补贴面积动态难以核实。按照上面的政策，良种补贴要求按农户实际种植水稻面积计发。但在实践中，由于各地农田水利基础设施建设欠帐较多，渠系不配套、水系不畅等原因，逼使部分农户将水田改种棉花、苎麻等其他经济作物。按理，这部分“水改旱”面积不能享受良种补贴。但这样一来，又不符合农村实际，农民对此反映强烈。一些农民说，“不是我不想种水稻，是因为排灌问题无法解决，自然条件不允许，因此良种补贴资金不能少我一分。要不然，村内‘一事一议’的钱莫想找我收一分。”面对这种一时难以解决的“两难”问题，一些村干部为了避免引发矛盾，也为了图省事，干脆不分水田、旱田，一律按计税面积上报良种补贴面积。由于农村田土承包情况非常复杂，对于各村上报的良种补贴面积，有关部门不可能每年投入大量精力去核实，这样就使得良田改种经济作物的农民享受了普惠制待遇。
    3、遭遇土地调整压力。前些年湖区由于农民负担重、农产品价格低等原因，出现了大面积抛荒。为了解决这一问题，村支“两委”只好把荒田收归村集体，集中向种田能手、大户流转。然而近年来随着惠农政策的实施，许多抛荒农民纷纷找村里要田土耕作。一些外出务工人员即使自己不能耕种，也想将田土要回来转给亲戚种，因为好歹每亩能得到100多元的惠农补贴。在土地一时无法调整到位的情况下，为了解决土地调整压力，极个别村只好违背“谁种谁得补贴”的原则，采取按人、田比例平均分配的办法上报补贴面积。如中鱼口乡和平村，计税面积1395亩，人口1026人，人平1.36亩。2008年该村就按这一分配比例上报补贴面积。这样一来，只要是户口还在该村的农民,无论是否种地还是种多种少，也不论在家还是外出打工，每人都可以按人头享受惠农补贴。用村干部的话说，这样做的好处就是“让种地的安心种地，让打工的安心打工”。
    4、不准抵扣的政策引发农民心理不平衡。乡、村干部普遍反映，税费改革前，乡村两级在收上交的时候，老实的农民都按规矩完成了上交，刁蛮的农民往往拒交、拖欠税费，由此形成了村级呆帐和村级经济包袱。现在上面有补贴资金下来，政策规定不准抵扣，而税费尾欠又收不上来。这样明摆着让老实人吃亏，“赖皮户”得实惠，纵容了社会不公。在这种不平衡心理的驱使下，一些以前按规矩上交的村民也开始拒交现有的村级款项，给现任村干部组织开展村内“一事一议”，收取其资金增加了工作难度，使得村级运转更加艰难。因此，对于那些不还老欠，只要权利不尽义务的“赖皮户”，乡村不少干部群众强烈要求上级允许抵扣。
    5、村级经济困难诱发抵扣冲动。湖区由于防汛抗旱排渍任务重、“两基”达标欠债和政策因素影响等方面的原因，乡、村两级普遍债务包袱沉重。截止2007年底，该县村级负债达2.2亿元，村平71.4万元，人平439元，亩平306元。为保村级运转，个别村便被迫挖空心思在惠农补贴发放中做文章。如中鱼口乡和平村2007年就将抵扣税费尾欠的242.2亩面积所得补贴款挪作村、组干部工资、补助。乌嘴乡港口村2008年通过村民代表会议研究，采取每亩扣三分并分挂在43人名下的办法，将593.28亩折扣面积所得补贴款50657.6元提取出来，用作村级抗旱排渍费和组长工资。三仙湖镇均和村按每亩20元的折扣标准，截留补贴款34441元用于2008年村内“一事一议”筹资筹劳。当有群众指出其做法违反政策时，原支部书记李某答曰，“为了村里能够转得动，就是坐牢我也要扣了着”。2007、2008两年，该县因惠农补贴落实不到位而受查处的科级干部1人，村干部15人。
    二、原因探微
    上述问题的发生，原因是多方面的，但笔者认为，主要在于以下三点：
    1、部分乡、村干部的认识没有完全到位。惠农补贴发放是一项涉及党和政府形象、涉及广大农民切身利益的“民心工程”，做好这项工作，意义十分重大。然而在这个问题上，部分乡、村干部的认识还没有完全统一。一些乡镇党政领导认为，现在乡镇一级反正不向农民伸手要钱了，惠农补贴又全部实现了“一折通”发放，当前的农民负担问题不是很大的问题了，补贴资金反正是国家的钱，补贴面积村里能够争取多报点就多报点，或者出于对村级经济状况的同情而对惠农补贴发放工作重视不够，监管不力。村里上报补贴面积准不准不去认真调查核实，对村级抵扣、截留惠农补贴的问题睁一只眼闭一只眼，听之任之，做顺水人情。而一些村干部则认为抵扣、截留实属无奈之举，这些钱只要是为了村里保运转而不是落入个人腰包，组织上要处分也不会重到哪里去。况且这样做方便省事，大大减少了村级上交的征收成本。再者，此举只要把道理跟群众讲明白，把账跟农户算清楚，程序上民主、公开，群众大都也能接受。正是在这种模糊认识和侥幸心理的驱使下，个别村干部便顶风违纪，在补贴发放过程中暗使手脚。
    2、补贴发放面积底子不清。农户田土承包面积是计发补贴资金的基础。然而自家庭联产承包责任制实施以来，由于受农村人口迁进迁出、自然增长、死亡和政策因素等的影响，农民的土地承包面积是处于不断调整变化之中的。为了解决土地权属问题，湖区县(市)于1997年开始了第二轮土地延包工作。但由于种种原因，至今许多地方还未落实到位，绝大部分农民至今还未领到土地经营权证，一些农村土地的权属仍不明析，特别是村集体重新发包的抛荒土地，经营权纠纷不断，由此造成了个别地方惠农补贴发放的变形走样。
    3、补贴发放配套政策措施不完善。一项大的惠农政策需要完善相关配套措施，才能提高其执行力。然而当前的惠农补贴政策对于一些新情况新问题却缺乏有效的应对措施，因而难免在执行实践中出现打折现象。比如对于税费尾欠收不上来、村级债务难以化解这些绕不开的现实问题怎么办，惠农补贴及相关的“三农”政策都没有作出直接的回答；对于极个别外出务工农民返村索要土地或惠农补贴，而实际上又不种地让土地抛荒继续外出的问题，目前在补贴政策上没有明确的办法和措施；对于补贴发放过程中各个环节如面积如何核实、上报责任主体如何划分，出现虚报冒领、截留、抵扣、挪用等违纪行为，应该追究哪些人的责任等，还缺乏具体规定，使得基层不好操作。
    三、解难之策
    惠农补贴涉及千家万户，可以预计，今后随着国家综合国力的增强，惠农补贴的种类会越来越多，投入力度会越来越大，覆盖面会越来越广，惠农补贴政策将会成为促进农村发展的长期国策。要做好这一工作，着力化解惠农补贴落实过程中的出现的矛盾和问题，基层建议从以下三个方面着手：
     1、切实做好第二轮土地延包工作。农村田土面积底子涉及惠农补贴落实、村内上交、田土纠纷、农民权益维护等诸多矛盾和问题。为了稳定农村土地承包关系，国家出台了农民土地承包经营权30年不变的政策，并将此政策以《物权法》的形式固定下来。然而这些年该政策在执行过程中积累的矛盾已越来越多，第二轮土地延包工作确实到了非下大力气做好不可的地步了。只有做好延包工作，澄清面积底子，以颁证形式明析土地经营权属，才能为惠农补贴落实过程中诸多矛盾和问题的化解创造有利条件。尽管这项工作非常复杂，投入的工作精力相当大，牵一发而动全身，但问题不容回避，愈回避麻纱越多。建议各级将土地延包当作当前农村一项非常重要的基础性工作来抓，以此促进农村的长远发展和长期稳定。
    2、重视解决村级化债及村级运转问题。巨额的村级债务已成为制约农村经济发展的“瓶颈”，恶化党群干群关系的“导火索”，引发惠农补贴落实走样和农民负担问题反弹的“助推器”。建议各级将村级化债工作提上重要议事日程，通过加大转移支付、经费保障、政策扶持的力度，加强农村财务监管、控制新债发生等措施，逐步消减村级债务，使农村经济发展逐步走上良性循环的轨道。当前，要特别重视解决乡镇一级农民负担“零负担”背景下，村内“一事一议”事难议、钱难收、工难投，村内无钱办事，最终妨碍农村经济发展的迫切问题。
    3、加大农村基础设施建设投入的力度。对于广大农民来说，改善农业生产条件，促进农村经济长远发展，是比领取惠农补贴更大、更强烈的期盼。各级要加大对农田水利基础设施、农村道路、农村公益事业等投入力度，着力解决农村田土排灌渠道淤塞、渠系不畅、渍旱成灾、路运不便等问题，着力提高农业生产的保障力度，进一步减轻农民负担，切实堵住村级以此截留、抵扣惠农补贴的动机源头。同时，取消下拨基础设施建设项目资金要求乡、村两级配套的做法，以免新增村级负债或逼使村级克扣、截留、挪用惠农补贴。
    4、完善补贴发放相关政策措施。一是妥善解决好土地流转的问题。在完成第二轮土地延包工作的基础上，对于农户之间协议流转土地的，村级必须督促其签订流转合同并实行合同备案的制度。合同对惠农补贴的享受方和村内“一事一议”筹资筹劳的负担方予以明确，以此规范农户之间的私下转让行为。在依法、有序流转的基础上，为提高种粮大户的积极性，出台惠农补贴发放随土地流转而流转的政策，或者对达到一定规模的种粮大户实行专项补贴。二是对于拒不偿还税费尾欠的“赖皮户”，出台允许村级抵扣的政策。当然，抵扣必须本着村民自愿的原则，在村民代表会议集体研究的基础上进行。对于将承包土地抛荒外出打工的极个别农户，实行不予补贴的政策。三是对于被迫“水改旱”的田土，惠农补贴发放应坚持一视同仁。四是简化补贴种类。现行补贴项目繁多，操作程序复杂，不但是群众、就连干部也难以掌握。因此，建议能够合并简化的尽量合并简化。如粮食直补和农资综合补贴，其计算依据相同，可以考虑合并简化。又比如，粮食直补和良种补贴可以考虑合并为种粮补贴，一律按水稻种植面积进行补贴。五是增加补贴发放的透明度。督促县、乡、村三级采取电视公告、广播通知、印发宣传资料、制作公开栏等方式，将补贴政策、范围、标准广泛告知，使之做到家喻户晓。五是强化监督检查。省、市、县各级要加大对补贴上报面积、发放标准、政策公开等情况的明查暗访，完善责任追究办法，加大对虚报冒领、骗取、套取、挪用补贴资金等行为的惩处力度，确保将党的惠农政策落到实处。